Articolo di: Avv. Maurizio Hazan, Avv. Sara Calì
Pubblicazione: Il Sole 24 Ore
Data: 24 Giugno 2025
Con una articolata sentenza (la 432 del 20 maggio 2025) il Consiglio di Stato ha sostenuto la legittimità dell’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie a carico di un’impresa assicurativa che si era resa responsabile di ritardi nella liquidazione di polizze vita, violando i termini contrattualmente stabiliti per effettuare il pagamento.
La decisione conferma, anzitutto, la piena cumulabilità dei rimedi risarcitori civilistici (in caso di inadempimento degli obblighi di polizza) con l’irrogazione, da parte di Ivass, di ”pene” pecuniarie volte a sanzionare, sul piano amministrativo, le medesime condotte. Si tratta di due ambiti diversi – ricorda il Consiglio – e ben potenzialmente concorrenti, dal momento che «gli interessi tutelati sono diversi e un medesimo comportamento può avere conseguenze tanto sul piano piano privatistico – in cui rileva l’interesse delle singole parti coinvolte – quanto sul piano pubblicistico sanzionatorio».
Ma l’importanza della pronuncia sta soprattutto nella parte in cui si ritiene che l’applicazione della sanzione sia corretta anche se non comminata sulla base di una norma che la preveda espressamente (per lo specifico caso di ritardo nell’erogazione delle prestazioni liquidative nelle polizze vita) bensì in forza della generale regola di condotta prescritta dall’articolo 183 comma 1, lettera a), del Codice delle assicurazioni. La genericità di tale regola, che impone alle imprese l’obbligo di «agire con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati» finisce per potenzialmente tradurre in sanzione amministrativa ogni possibile violazione degli impegni contrattuali e precontrattuali assunti dalla compagnia. Al riguardo, va segnalato che lo stesso articolo 183 prevede che, all’interno dell’ampia cornice di principio indicata nel comma 1, l’Ivass debba adottare «con regolamento, specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti, in modo che l’attività si svolga con correttezza e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli».
Il che parrebbe avallare l’idea che a legittimare la sanzione non basti ogni e qualsiasi inadempimento contrattuale (quale ad esempio il ritardo di un pagamento o di un altro impegno di polizza), ma soltanto le violazioni che l’Istituto di vigilanza abbia specificato nel dettaglio come regola di condotta sanzionabile. Ciò nel rispetto del principio di tassatività, legalità e determinatezza della «pena pecuniaria» che dovrebbe informare il buon esercizio di un sistema sanzionatorio efficace e giusto (come infatti avviene per la Rc auto, dove le procedure di liquidazione sono regolate nel dettaglio e assistite da specifiche sanzioni).
L’efficacia delle sanzioni amministrative – anche sotto il profilo della loro funzione deterrente ed educativa – presuppone del resto una chiara perimetrazione del loro ambito applicativo e richiede che una data condotta, per poter essere oggetto di un provvedimento punitivo in caso di sua violazione, sia precisamente e previamente individuata dal legislatore, onde consentire al soggetto agente di rappresentarsi preventivamente le conseguenze di una sua eventuale violazione.
Il Consiglio di Stato non rinnega tale principio, confermandolo, anzi, a chiare lettere. Ma finisce poi per applicarlo in modo larghissimo, sostenendo che la previsione dell’articolo 183, comma 1, lettera a) sia sufficientemente determinata in quanto richiama le regole di condotta che il Codice civile (articoli 1176, 1218, 1337 e 1375) impone alle parti di un contratto, richiamandole ai propri doveri di diligenza, buona fede, correttezza e trasparenza nell’adempimento dei propri impegni. Non vi sarebbe dunque alcuna necessità di ulteriori specificazioni. E quando si tratta, come nel caso oggetto di giudizio, di liquidazione tardiva di polizze vita (avvenuta oltre il termine contrattualmente previsto di 30 giorni) l’inadempimento, implicitamente richiamato dall’articolo 183, giustificherebbe – di per sé – l’irrogazione della sanzione da parte di Ivass.
Il rischio che si intravede dietro a questo ragionamento è, davvero, quello di favorire una sollecitazione indiscriminata e strumentale dell’intervento sanzionatorio di Ivass a fronte di qualsiasi contestazione circa la correttezza del comportamento contrattuale di un operatore assicurativo. Il che non pare auspicabile, in vista di una corretta messa in assetto di quel sistema sanzionatorio che, a seguito del recepimento della direttiva IDD (direttiva 2016/97 recepita con Dlgs 21 maggio 2018, n. 68), è andato rafforzandosi con l’obiettivo di garantire – sì – la protezione degli assicurati ma anche, seppur subordinatamente, la sana e prudente gestione dell’impresa assicurativa, anche a garanzia della stabilità del sistema (e dunque, dopo tutto, dell’effettiva sostenibilità degli impegni di garanzia assunti in polizza). Non sembra dunque predicabile una fisiologica e quasi automatica sanzionabilità di ogni inadempimento contrattuale; al fine di evitare questo rischio il Codice delle assicurazioni (e il regolamento Ivass 39/2018) prevede una serie di regole volte a evitare eccessi sanzionatori, richiedendo che le condotte «incriminate», rivestano «carattere rilevante» e che, soprattutto, quando si tratti di inadempimenti contrattuali potenzialmente frequenti e ripetuti nell’ambito di procedure massive, le contestazioni sollevate (anche in relazione all’articolo 183) siano esaminate non per singolo episodio ma nell’ambito di un accertamento unitario delle violazioni della stessa indole, effettuato con riferimento ad un determinato arco temporale. Il che consente di colpire, in quanto rilevante, non tanto un singolo inadempimento quanto la reiterazione dello stesso in un dato periodo di tempo.
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