Articolo di: Avv. Annibale Valsecchi
Pubblicazione: Insurance Daily
Data: 29 Ottobre 2025
LA «ASSICURABILITÀ» DELLA COLPA GRAVE AL TEMPO DEL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI.
CORTE DEI CONTI, SEZIONE DELLE AUTONOMIE, DELIBERAZIONE N. 19/SEZAUT/2025/QMIG DEL 2-17 OTTOBRE 2025.
MASSIMA. Fermo restando il generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile, l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007, pertanto tale divieto non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici nello svolgimento delle funzioni di cui all’Allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal grado di colpa, ferma restando l’esclusione dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.).
La Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, con delibera di orientamento emessa il 2 ottobre 2025 ai sensi dell’art. 6, comma 4, D.L. n. 174 del 2012, pubblicata il 17 ottobre 2025, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con deliberazione n. 118 del 2025, si è espressa in merito all’obbligo di copertura assicurativa a favore dei progettisti e verificatori interni previsto dal D. Lgs. n. 36/2023 (di seguito, il Codice dei contratti pubblici o, solo, il Codice) all’art. 42 e agli artt. 37, co. 3 e 43 dell’Allegato I.7 al Codice e, in particolare, se tale obbligo debba essere interpretato in coerenza con il divieto generale di cui all’art. 3, comma 59, della l. 244/2007 di assicurazione della responsabilità amministrativo contabile e sia, pertanto, rivolto alla esclusiva copertura di danni a terzi, per la copertura di errori nell’esercizio dell’attività professionale, oppure se, al contrario, l’obbligo in parola debba essere considerato una deroga al divieto di cui sopra e, in tal senso, se esso consenta di stipulare una polizza assicurativa a copertura dei rischi di danno all’amministrazione e dunque anche della responsabilità amministrativa.
La necessità di un intervento nomofilattico ha tratto origine dal contrasto indotto dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia allorché questa ha ritenuto che il nuovo Codice dei contratti pubblici avesse introdotto una normativa derogatoria del divieto di assicurazione di cui all’articolo 3, comma 59, l. n. 244/2007, tale da consentire la possibilità, per l’amministrazione, con riferimento all’attività dei progettisti e i verificatori di progetto, di coprire il rischio del danno che essi possano provocare all’amministrazione, nonché il rischio di danni derivanti da colpa lieve, “elemento che discende dalla combinazione con il regime dell’art. 2236 cc” (così, SRC Lombardia del. n. 241/2024/PAR), difformemente da quanto prospettato invece da altre Sezioni (da ultimo SRC Piemonte del. n. 89/2023 e n. 145/2024 e SRC Emilia-Romagna del. n. 108/2024).
La Sezione delle Autonomie, muovendo dal presupposto che l’amministrazione ha la possibilità di affidare a peculiari categorie di dipendenti in possesso di specifiche competenze tecniche ulteriori incarichi, quali appunto la redazione di un progetto o la sua verificazione, affiancandoli alle funzioni afferenti al profilo professionale di appartenenza (art. 3, comma 1, all. I.7), ha ritenuto che le stesse ragioni di tutela dell’amministrazione che obbligano i professionisti esterni ad essere muniti di adeguate polizze assicurative ai sensi dell’articolo 5 del d.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – funzionali ad evitare che danni derivanti da loro errori si ripercuotano sui bilanci dell’ente – debbano imporsi anche ove a svolgere dette mansioni siano i dipendenti dell’amministrazione stessa.
Ne consegue, secondo la pronuncia in commento, un interesse proprio e concreto dell’amministrazione a stipulare contratti assicurativi, prodromici non solo ad incentivare i dipendenti interni allo svolgimento di tali attività nel rispetto del principio di fiducia di cui al all’art. 2 del nuovo Codice dei contratti, ma anche a tutelarsi nell’ipotesi di danni che direttamente o indirettamente potrebbero determinarsi quale conseguenza di errori professionali dei propri dipendenti.
Un interesse proprio ed in concreto, dunque, che conferma, secondo il supremo consesso contabile, la validità e l’efficacia del contratto de quo, per le seguenti ragioni: anzitutto, perché la copertura assicurativa incentiva i dipendenti interni all’assunzione di incarichi altrimenti rifiutabili, con conseguente aggravio di spese a carico dell’amministrazione che sarebbe costretta ad affidare tali attività a professionisti esterni, in distonia, pertanto, con il principio di valorizzazione delle professionalità interne caratterizzante il nuovo codice dei contratti. Altresì, perché – partendo dall’assunto che il professionista risponde di regola per negligenza, imprudenza e colpa lieve, atteso il maggior grado professionale che si presume in capo allo stesso – assicurando il progettista interno ed il verificatore per colpa lieve, l’amministrazione tutelerà anche se stessa per i danni cagionati a terzi che, viceversa, in forza del principio di solidarietà passiva tra ente e dipendente a garanzia del creditore, si ripercuoterebbero in via indiretta esclusivamente sui bilanci dello stesso ente. Infine, ove la prestazione implichi la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, e rispondendo, per tali ipotesi, il prestatore d’opera dei danni solo in caso di dolo o di colpa grave ai sensi del richiamato articolo 2236 del codice civile, esclusa comunque ogni assicurazione per le condotte dolose, la polizza, coprendo danni cagionati a terzi e connotati da condotte gravemente colpose, garantirebbe all’amministrazione, in considerazione della sua realistica chiamata in causa in forza del già citato principio di solidarietà passiva tra ente e dipendente, il recupero delle risorse finanziarie spese per risarcire eventuali danni cagionati a terzi per responsabilità indiretta, altrimenti difficilmente recuperabili, e gravanti in conclusione sulle sole casse dell’ente.
Fino a questo punto, dunque, nessun elemento di novità rispetto al succitato orientamento finora ritenuto valido oltre che prevalente (v. le già citate SRC Piemonte del. n. 89/2023 e n. 145/2024 e SRC Emilia-Romagna del. n. 108/2024).
La Sezione delle Autonomie ha inoltre precisato che, proprio in considerazione della peculiarità della fattispecie, l’oggetto del contratto di assicurazione dovrà essere esclusivamente funzionale alla copertura dei rischi legati all’esercizio dell’attività professionale dei dipendenti interni incaricati della progettazione e/o della verifica di progetto, sia contrattuali (per danni al committente, id est all’amministrazione), sia extracontrattuali, per danni a terzi, e non oltre tale perimetro: tanto si ricava, secondo la delibera in commento, dagli articoli 37, comma 3, e 42, comma 2. dell’Allegato I.7 del Codice. In particolare, l’articolo 37, comma 3, dispone che il soggetto (esterno) incaricato dell’attività di verifica debba essere munito di adeguata polizza assicurativa per la copertura dei rischi legati alle attività professionali a norma dell’articolo 43. L’articolo 42 prevede invece che il soggetto (esterno) incaricato dell’attività di verifica, che sia inadempiente agli obblighi posti a suo carico da disposizioni normative e dal contratto di appalto di servizi, sia tenuto a risarcire i danni derivanti alla stazione appaltante in conseguenza dell’inadempimento e debba essere escluso per i successivi tre anni dalle attività di verifica. Per i danni non ristorabili, per tipologia o importo, mediante la copertura assicurativa di cui all’articolo 43, resta ferma la responsabilità del soggetto esterno incaricato dell’attività di verifica, la quale opera anche nell’ipotesi di inesigibilità, in tutto o in parte, della prestazione contrattualmente dovuta dall’assicuratore. La disposizione, infine, precisa che, nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della stazione appaltante, esso debba rispondere nei limiti della copertura assicurativa di cui all’articolo 37, salve la responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti. Sicché, in una logica di equiparazione della tutela con riferimento a progettisti esterni ed interni alla p.a., nel caso del progettista interno, l’espressione “nei limiti della copertura assicurativa” starebbe a significare che la polizza possa coprire solo i rischi legati alla attività professionale (di progettazione e di verifica) a lui richiesta, ultronea rispetto alle funzioni normalmente afferenti al rapporto di inquadramento organico con l’ente di appartenenza. Più precisamente, l’ambito di copertura dell’assicurazione dovrebbe essere definito e circoscritto nei limiti dell’attività professionale e unicamente per i danni che dalla stessa direttamente ed immediatamente possano determinarsi, non estensibile però alla generale responsabilità civile per danni a terzi per qualsivoglia rischio della vita lavorativa.
Venendo poi alla responsabilità amministrativa – e qui è la novità – secondo la Sezione delle Autonomie, la stessa, nel rispetto della generale previsione di cui all’articolo 3, comma 59, della l. n. 244/2007, non potrà essere oggetto di assicurazione se non nei limiti di una copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore interno nello svolgimento delle funzioni incentivate di cui all’Allegato I.10 del Codice e, dunque, per l’ipotesi di danni che l’amministrazione potrebbe subire, direttamente o indirettamente, per effetto degli errori professionali del suo dipendente nello svolgimento delle anzidette attività. In tal senso si spiega, ove il soggetto incaricato sia dipendente della stazione appaltante, l’inciso normativo per “cui esso risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all’articolo 37, salve la responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti”. Proprio in considerazione della delimitazione dell’oggetto del contratto di assicurazione nei citati termini, tutte le condotte non confluenti nell’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore interno chiamato ad assolvere alle funzioni di cui all’Allegato I.10, del Codice, foriere di danno per responsabilità amministrativa, non potranno essere oggetto di copertura assicurativa, con conseguente nullità del contratto, ai sensi dell’articolo 3, comma 59, della l. n. 244/2007, ed applicazione del previsto regime sanzionatorio.
È al lume di quanto anzidetto che dovrà essere applicato d’ora innanzi lo Schema Tipo di Polizza 2.1 introdotto con D.M. n. 193 del 2022, volto a regolare la “Copertura assicurativa della responsabilità civile professionale del dipendente pubblico incaricato della progettazione di lavori”, il cui art. 1 stabilisce che l’assicuratore debba “tenere indenne l’assicurato [ossia il progettista interno] di quanto questi sia tenuto a pagare, quale civilmente responsabile ai sensi di legge, a titolo di risarcimento danni (capitale, interessi e spese), per i maggiori costi sostenuti dalla stazione appaltante dei lavori in conseguenza di errori od omissioni non intenzionali del progetto posto a base di gara” ed in particolare quanto è previsto all’art. 5 (Rischi esclusi dall’assicurazione) secondo cui “L’assicurazione non comprende i danni, le spese e i costi: […] d) relativi al danno erariale”; ossia non comprende la copertura del danno erariale derivante dall’esercizio delle funzioni normalmente afferenti al rapporto d’inquadramento organico con l’ente di appartenenza, diverse dunque dell’attività professionale di progettista e verificatore.
Ai sensi dell’art. 43 dell’Allegato I.7, la polizza richiesta al soggetto incaricato dell’attività di verifica dovrà avere le seguenti caratteristiche: a) nel caso di polizza specifica limitata all’incarico di verifica, è previsto che la stessa debba avere durata fino alla data di rilascio del certificato di collaudo o di regolare esecuzione e un massimale di importo 1) non inferiore al 5 per cento del valore dell’opera, con il limite di 500.000 euro, per lavori di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea stabilita dall’articolo 14 del Codice; 2) non inferiore al 10 per cento dell’importo dei lavori, con il limite di 1.500.000 euro, nel caso di lavori di importo pari o superiore alla predetta soglia, mentre per le opere di particolare complessità può essere richiesto un massimale superiore a 1.500.000 euro fino al 20 per cento dell’importo dei lavori con il limite di 2.500.000 euro; b) nel caso in cui il soggetto incaricato dell’attività di verifica sia già coperto da una polizza professionale generale per l’intera attività, la polizza dovrà essere integrata attraverso idonea dichiarazione della compagnia di assicurazione che garantisca le condizioni di cui alla succitata lettera a) per lo specifico progetto.
